中共中央纪律检查委员会    中华人民共和国国家监察委员会    主管
2020年第18期

社论

伟大抗疫斗争砥砺了中国共产党

要闻

一组

新时代 新指南

深刻领会习近平新时代中国特色社会主义思想的理论贡献

深学细悟三卷 忠诚履职尽责 不断推动全面从严治党向纵深发展

党的政治建设是党的根本性建设

专题致敬战疫英雄

越是艰险越向前——抗疫中的纪检监察干部群像

致敬英雄 学习榜样

坚持新思想引领 迈向高质量发展 ● 浙江:坚持人民至上

把人民至上理念贯穿纪检监察工作始终

问效整改,“后半篇文章”破解医疗腐败老大难

全覆盖布局监察站,让监督常在群众身边

治理向深行,瞄准群众痛点拓展基层整治

一招破解群众身边难题

关于获得感,听听基层干部群众怎么说

纪检监察工作高质量发展是干出来的

一得之见

为民造福 福在其中

评论

新时代纪检监察信访举报工作要以高标准引领高质量

从严问责和精准问责哪一手都不能松

兰台论策

守好实事求是这条高质量发展生命线

监督执纪问责实事求是的关键在哪里

这些案例怎么看

严格执纪,莫因尺度偏差影响纪法严明

精准问责,牢记激励担当的初衷本意 

谨慎从宽,防止以执法之名谋取私利 

名城话廉

厦门:清风有韵海当吟

制定发展战略 为厦门擘画永续发展蓝图

正风反腐在身边

邢台:做强乡镇纪委 接住300项事权下放

能办案肯办事 群众越来越相信乡镇纪委

赴一线到基层 心存侥幸者“坐不住”了  

成片区推联动 快速高效帮群众解决问题  

筑牢纪检监察“前沿阵地” 打通全面从严治党“最后一公里”

实招集萃

一组

实证纪法

如何理解和把握《政务处分法》中关于履行主体责任的规定

以案说规

虚报套取扶贫款 交办督办严查处等

警示剖析

低调朴素“面具”后的贪婪

广角

一组

书记说纪

为“私车公养”问题“踩刹车”

七七草杂谈

居官之德在俭

明德风苑

方志远:明代六科十三道如何行使监察权

知行话题

大兴餐饮勤俭节约之风

封三 

强监督优化营商环境 助力武汉浴火重生

 

方志远:明代六科十三道如何行使监察权
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方志远  中国明史学会首席顾问,江西师范大学教授

自秦代以降,监察制度逐步建立并不断完善。秦代的御史大夫直接对皇帝负责,郡县的监御史、县丞与其对应;汉承秦制,但司法、监察逐渐剥离,形成独立的监察系统。汉武帝时期,将天下划分为十三个监察州,派遣刺史,分州督察郡县,把中央的监察视角直接延伸到地方,形成了中央对地方的双重监察。那么,明代的六科十三道如何行使监察权呢?

在体制上确立御史为台、六科为垣

明朝创建之始,中央设中书省、大都督府、御史台“三大府”,这既是元朝的旧制,也直承秦朝的丞相、太尉、御史大夫的“三公”并立。明太祖朱元璋对“三大府”的关系做了概括:“国家新立,惟三大府总天下之政。中书政之本,都督府掌军旅,御史台纠察百司,朝廷纪纲,尽系于此。”此后,发生了明太祖废除宰相的事件,国家制度也随之进行重大调整,吏、户、礼、兵、刑、工六部尚书和都察院都御史并称“七卿”,直接对皇帝负责,六部分掌国家行政事务,都察院取代御史台,成为明朝的最高监察机关。但是,都察院并非一个简单的中央机构,而是一个可以和六部相颉颃的庞大系统。

据《明史·职官志》记载,都察院为“天子耳目风纪之司”,凡有奸邪乱政、结党营私、作威作福者,以及无所作为、贪婪无耻者,学术不正、钻营仕途者,皆在弹劾之列。都御史以正二品的大员,如果履行这一连串的“劾”,则有“搏击”之嫌,有失大臣之体,这是其一。其二,由于位高权重,一旦弹劾有误,没有回旋余地,有损于都察院的威望。其三,能够做到正二品的都御史、正三品的副都御史,当是久居官场、历任内外,免不了碍于情面而官官相护。所以,这一连串的“劾”,应该让地位不高、资历不深、年纪较轻、顾忌较少的监察官员去干,这就叫以“以小制大、以下制上”。当年汉武帝以“六百石”的刺史,督察二千石的郡守,就是这个意思。而且,这些官员还需要具有相对的独立性,如果行事过分、弹劾失当,不需要都察院长官承担责任。

明代逐步形成一套被称为“科道”的监察体制。所谓“科道”,指的是吏、户、礼、兵、刑、工六科给事中,和都察院的十三道监察御史,虽然二者归属不同,但地位和职责却相近,故合称为“科道”,也称为“台垣”,御史为台,六科为垣,构成明代纠举弹劾、防止官员敷衍公事、违法乱纪的两道交叉防线,又由于职在“建言”乃至“风闻言事”,故又统称为“言官”。

形成封驳、纠劾、拾遗等监察格局

“给事中”之名秦汉时已经出现,因“给事禁中”而得名,其后各代均有设置,但职责屡有变化。从太祖朱元璋、建文帝朱允到成祖朱棣,几经周折,明朝的给事中成为一个相对独立的系统,定制为65人,北京58人、南京7人,分隶吏、户、礼、兵、刑、工六科,对应督察吏、户、礼、兵、刑、工六部事务。六部尚书为正二品、左右侍郎为正三品,六部各清吏司的主副官郎中、员外郎分别为正五品、从五品,各司的主事正六品,但各科的都给事中才正七品,给事中则为从七品。

《明会典》把给事中的职责归纳为四个字:“封驳纠劾”。

所谓“封驳”,即封还驳正,内容有二:第一,以皇帝名义下发的诏令,给事中根据内容分类,分发相关该科审议。常规性事务,由各科都给事中签署颁发;重大事项,封还覆奏,确认后签发。如果诏令有违“祖制”或存在问题,各科将其封还,并提出修正意见即“驳正”。这些职能,在隋唐时代是门下省的职责,但隋唐门下省的长官侍中,是与中书省的中书令、尚书省的左右仆射并称为宰相的,而明朝的给事中,都是七品官。第二,中央、地方各衙门所上奏疏即报告,由六科分类抄出,分别驳正其中的错误、提出处理意见,然后分发各部处理。

所谓“纠劾”,《明史·职官志》做了这样的说明:“主德阙违,朝政失得,百官贤佞,各科或单疏专达,或公疏联署奏闻。”无论是皇帝有过错,还是朝政有缺失,以及文武百官的道德、政绩表现,都在六科给事中的“纠劾”范围。“纠劾”的方式,可以由某科某位给事中单独进行,重大事项,则由对口某科如吏科或户科领衔,联合多科共同“纠劾”,以对相关官员乃至皇帝造成强大的压力。

十三道监察御史隶属于都察院。所谓“十三道”,是对应于全国的十三个布政司即省:浙江、江西、湖广、福建、广东、广西、山东、山西、河南、陕西、四川、云南、贵州。经过数番调整,十三道监察御史定员为北京110人、南京30人,共140人,品秩均为正七品。十三道御史对各相应的布政司及带管的在京衙门(包括文官衙门、武官衙门和宦官衙门)的官员及各种事务进行监察,并且参与由礼部主持的“廷议”。北京、南京的十三道御史分别在两京的衙门办事,巡按御史则“代天子巡狩”各省及南、北二直隶,各省对官员的考核、给中央各部的报告,都要有巡按御史认可并与巡抚都御史联合签署。

如果说六科给事中更侧重于行政监督,监察御史便更像是“纪检监察”,其主要职责是“察纠内外百司之官邪”,专门监察各级官员、各类事务中的违法、违纪、违规,上从内阁大学士、六部尚书,下到知县、县丞等巡检的各级官员,大到国家政策的制定、军国大计的决策,小到科举考试、学校教育、赋税征收、盐政马政、屯田仓储、风俗民情的各种细节,都在十三道御史的监察视线之内。对于官员的弹劾,既可封章密劾,也可以露章面劾,既可以揭露事实,也可以“风闻言事”。有时甚至南北响应、科道联合弹劾,声势浩大。

这些“以小制大”的明朝的科道官还有一项很有意思的职责,叫“拾遗”。明朝的官员定期接受吏部和都察院的联合考核,但四品以上京官不在考核之列,而是直接向皇帝“自陈”,也就是递交自我陈述。这可以说是对高级官员人格上的尊重,但得说实话,要在向皇帝的陈述中,自觉检讨本考核期做过什么对不起朝廷、对不起皇帝的事情。如果有所隐瞒,被科道官“拾遗”、揭露出来,那就是“欺君”。被拾遗者,按条例当立即上疏,提请辞职。

彰显堂堂正正、至大至刚的凛然正气

永乐以后,对御史和给事中的人选有了更加严格的要求。第一,任职年龄,要求在30至50岁之间,过于年轻者缺乏办事经验,年龄过大则丧失朝气。第二,任职资格,主要在政绩卓著的各县知县、各府推官、各部主事,及散馆时未留翰林院的庶吉士中选拔。通过这些措施,建立一支年纪适中、素质较高,有朝气、有进取心的言官队伍。140名监察御史,加上65名六科给事中,科道官定员共有205人,几乎占明朝法定在京文官的十分之一。这些七品或从七品官,构成明朝强大的监察系统,是保证明朝国家机器正常运行的强大力量。

科道监察权的作用,在于对邪恶的抨击、对正义的褒扬,并造成强大的舆论,促使在明代士大夫中形成一股振奋人心、维系世运、堂堂正正、至大至刚的凛然正气。明朝前期吏治清明、民风淳厚,官员多以克己奉公为荣、以贪赃枉法为耻,固然与明朝朝廷大张旗鼓地在民间进行道德教化、在官场惩治贪污腐败,以及国家新立、经济凋敝、社会财富尚不丰富有关,但也离不开监察系统特别是科道官员的激扬正气、抨击邪恶。因此,即使在明中后期社会风尚趋于奢靡、官场作风日渐腐败、道德伦理沉沦堕落之时,仍然出现东林党、复社这样的士大夫进步团体,仍然出现王守仁、张居正这样的急公图治、矢志改革的政治家,仍然出现海瑞这样廉洁自律、袁崇焕这样勇于担当、史可法这样视死如归的官员。

当然,六科十三道监察权的行使,很大程度取决于整个国家是否处在上升阶段,整个官场是否清明廉洁。在统治阶级内部矛盾激化、各派政治力量党同伐异的万历末年、天启、崇祯乃至南明弘光时期,科道官有时成为官场相互攻击的喉舌,所谓“书生误国”,正是对这一现象作出的虽然并不准确却并非全无道理的诠释。

 

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