西汉是我国古代监察制度发展完善的重要时期。西汉统治者在继承秦制的基础上根据现实情况的变化，不断对地方监察制度进行调整，最终创立并发展了刺史制度。刺史制度大大强化了中央对地方的控制，有力维护了中央集权，对后世影响深远。

汉书对刺史制度的记载

刺史制度产生的历史背景

刺史制度的源头可以追溯到秦代。秦统一后，在各郡设置监郡御史，负责监察地方事务。当陈胜、吴广在大泽乡揭竿而起时，大秦帝国迅速土崩瓦解。在秦末战争中，虽然也有郡监领兵镇压起义的记载，但郡监制度却未能充分发挥出巩固地方统治的作用。西汉初期吸取了秦朝二世而亡的历史教训，黄老思想成为统治者执政的主导思想，“无为而治”“休养生息”成为西汉初期的主要施政理念。另一方面，关东地区的大部分土地被分封给了诸侯王国，汉政府直接统治的区域较秦代大为减少，尽管汉承秦制，但汉初也对地方官制进行减省，郡守、郡尉被保留下来，郡监则被废除。

只要中央集权制度存在，监察制度就必不可少。汉朝地方监察制度缺失的情况并未持续很久。汉惠帝三年，朝廷便派遣御史监察关中地区的不法事项，这项措施在一定程度上借鉴了秦御史监郡的制度。值得注意的是，汉政府规定了御史监察的范围，包括辞讼、盗贼、铸伪钱等九条，这是我国监察条例的滥觞。这些御史每两年一轮替，通常十月到京城奏事，十二月回地方监察（也有文献记为十一月奏事，三月还监）。历史学家严耕望先生认为，惠帝时的御史监察制度已经和后来的刺史制度颇为相近，只是局限于京畿地区罢了。后来，由于地方上的御史多有不法、失职的情况，朝廷又派遣丞相史出刺地方，监督监察御史。这种制度存在着御史、丞相史职能交叉，监察权不集中等诸多弊病。

汉武帝时，汉朝国力达到鼎盛。武帝对外开疆拓土，对内施行推恩令，削弱诸侯王势力，朝廷直接控制的区域较前代大大增加。加强对地方的控制，是汉武帝建功立业的客观需要。另一方面，地方豪强势力以强凌弱、武断乡曲的现象十分常见，郡国吏治日趋腐败怠惰。如元鼎四年，武帝巡行郡国，因失职自杀或被诛的太守就多达三人，这些问题严重影响了西汉王朝的统治。西汉监察制度已经不能适应形势发展的需要，武帝便在秦御史监郡和汉初丞相史出刺等制度基础上创建了刺史制度。

六条问事——刺史制度的基本内容

元封五年，武帝把全国划分为十三州部，每州为一个监察区，设置刺史一人，负责监察所在州部的郡国，并制定了第一个专门性的监察法规——六条问事。六条问事规定了刺史监察的主要内容为地方豪强与二千石（郡国高官）的不法行为，包括监察地方豪强的土地住房逾制，以强凌弱，以众暴寡，郡守、诸侯国相等二千石不遵从皇帝诏令、鱼肉百姓、贪赃枉法、选官用人不公、官员子弟请托、官吏与豪强勾结等方面的内容。但是，随着刺史制度的发展，刺史的职权扩大到军政民事司法等各个方面，史书上表扬某些刺史奉职守条，恰恰说明当时不少刺史在职权行使上超过了六条规定的范围。

西汉刺史最初并没有固定的治所，后逐渐有了稳定治所。刺史选拔监察郡国的郡吏为下属，称“从事”。刺史常在八月巡视郡国，岁末回长安奏事。成帝时，冀州刺史朱博巡行所部郡国，被四五百位要告状的人拦住了去路，他让下属告诉这些人：“想要告县丞、县尉的，刺史不监察黄绶官，你们到郡里去告。想要告二千石及墨绶的长吏，等刺史巡行完毕之后，你们到刺史的治所去告。百姓被官冤枉和告盗贼诉讼事的，去找相应的从事。”经过朱博的处置，告状的几百人都散去了。“绶”是挂印章的丝带，汉时不同级别的官员绶色不同，墨绶大概是县令长级别的官，县丞、县尉级别较低，只能配黄绶。朱博受理冤案、盗贼的事件，说明刺史对于司法、治安也有权过问。需要注意的是，西汉的刺史虽然对司法有权干预，但是他们仅有监察权，最终的判案权仍然掌握在二千石手中。此外，刺史还有向中央举荐人才之权，州举茂才是西汉选举制度重要组成部分。

武帝征和年间，为治巫蛊之狱，又依据《周礼》在中央设置了司隶校尉。司隶校尉负责督察京畿地区，职责与各州部刺史相似。武帝还在丞相府设置司直，辅助丞相纠举不法。这一时期形成了御史中丞督司隶、司隶督丞相、丞相督司直、司直督刺史、刺史督二千石以下至墨绶的从中央到地方的严密监察体系。

西汉后期，刺史制度伴随着官制改革也发生了变化。绥和元年，刺史更为州牧，秩二千石，位次九卿。建平二年，复为刺史，元寿二年，复为牧。州有了从监察区向行政区转变的趋势。从刺史、州牧的更替中，我们也能看出时人对刺史制度的看法。何武、翟方进主张刺史相当于古代的州牧。刺史举荐考课高官，职任重大。刺史级别低，以贱治贵，与《春秋》大义不合，应该复古，罢刺史，改州牧。而朱博认为汉朝设立郡县，以刺史典州，督察郡国，官民安宁，按照旧制，刺史在部九年就能被举为郡国守相，其中才能优异、功劳显著的就提拔，官阶低但是赏赐丰厚，能鼓励人建功进取，更置州牧以后，以考核优异的州牧补九卿之缺；这使中庸之才因循苟且，只怕功绩会衰败，犯法作乱之人不能禁止，应该罢州牧，置刺史。这足见当时的官制改革深受儒家思想的影响，并非全因提高行政效率的需要。

上海博物馆藏“扬州刺史”封泥

西汉刺史制度的历史启示

西汉逐渐发展完善了地方监察制度，首创了刺史制度和规范监察官员的监察条例，这些都为巩固加强中央集权，维护以皇权为核心的政治权威起到了积极作用。在西汉，司隶、刺史等监察官具有很大的权威。司隶校尉持节，刺史奉诏条，他们都有皇帝使者的身份。

史籍中有不少司隶校尉、刺史敢于担当，不畏强权，在一定程度上起到了肃清吏治、缓和社会矛盾的作用。例如，扬州刺史何武早年间曾做过郡吏，时任太守何寿特别厚待他。后来何寿当了大司农，他的侄子任庐江长史。有一次，何武回京奏事，何寿的侄子正好也在长安，何寿就设宴邀请何武的弟弟何显等人，正当酒酣之时，何寿让他的侄子出来相见，说：“他是扬州长史，才能低下，未曾拜见过何武。”何显等人很惭愧，告退以后对何武说了此事。何武说：“刺史是古代的方伯、皇帝所信任的人，是一州的表率，职责在于进善退恶。官员政绩优异，百姓有隐逸之士，才应当召见，不可以私下请问。”在何显等人的强烈要求下，何武不得已召见了何寿的侄子，但只赐了他一杯酒。最终，何武也没有举荐他。

但另一方面，司隶、刺史因秉公执法，触怒皇帝，遭到疏远的事例也屡见不鲜。元帝时，诸葛丰为司隶校尉，侍中许章以外戚贵幸，宾客多有不法。适逢许章私自出宫，诸葛丰想要趁此机会收捕他，就举节让许章下车，许章十分窘迫，驰车入宫，诸葛丰没有追上。事后，汉元帝不仅没有惩罚许章，反而收了诸葛丰的节，司隶去节就是从诸葛丰开始的，这实际上削弱了司隶的权威。从这件事我们也能看出，司隶、刺史的权威来自皇帝的授权，而汉代监察的效果，也很大程度上取决于皇帝的态度。

刺史制度是西汉监察制度的重要创造。明清之际的顾炎武对刺史制度评价甚高，他说：“夫秩卑而命之尊，官小而权之重，此小大相制，内外相维之意也……然后知刺史六条为百代不易之良法。”但是，刺史制度在实际运行中也存在着许多问题，成帝时的御史中丞薛宣就认为当时“吏多苛政，政教烦碎”的原因是部刺史不遵守条职，多以己意行事，干预郡县事务，甚至“开私门，听谗佞”，来求取吏民过失，呵责小过，导致郡县行严酷之政，祸及百姓。

哀帝时的丞相王嘉也认为当时的司隶和部刺史，“察过悉劾，发扬阴私”，有些官员刚到任没几个月就被免职，致使“送故迎新，交错道路。中材苟容求全，下材怀危内顾，一切营私者多”。过于苛察，使二千石高级官员的权威大损，百姓轻慢。过犹不及，司隶刺史的苛察不仅无益于治，反而使地方治理更加败坏。