即将步入全面深化改革的关键之年，党的纪律检查体制改革又迈出重要步伐。

　　12月11日，中央政治局常委会议审议通过《关于加强中央纪委派驻机构建设的意见》，从总体要求、机构设置、监督职能、工作关系、管理保障、组织领导等方面，提出了加强中央纪委派驻机构建设的思路和要求。

　　这是强化党内监督的有力手段，是贯彻落实党的十八届三中全会精神、深入推进党的纪律检查体制改革、推动《党的纪律检查体制改革实施方案》落地的重要举措，是加强中央纪委派驻机构工作的具体部署，意味着派驻监督这一重要的党内监督即将掀开新的篇章。

 

　　派驻监督改革势在必行

　　健全完善党内监督，是党要管党、从严治党的重要抓手，而派驻监督是党内监督不可或缺的重要组成部分。

　　“上级监督远、同级监督软、下级监督难”，一直是“监督制约领导干部权力行使”的难题。多年来的实践证明，派驻监督具有的“派”的权威和“驻”的优势，是解决这一难题的有力举措之一。

　　“派”，背后是派出机关的有力支持，解决的是内设监督机构监督力量弱、范围窄、层次低，对部门领导班子不便监督、不愿监督、不敢监督，对系统内单位监督不到位的问题。“驻”，抵近驻在部门党风廉政建设工作实际，解决的是监督太远难以了解情况，不能抓早抓小及时预防纠正的问题。既有权威，又了解情况，能够及时开展工作，使派驻监督在强化党内监督方面，发挥着不可替代的作用。

　　党的十八大以来，正风肃纪雷霆推进，惩贪治腐成效显著。无论是日新月异的党风廉政建和反腐败工作形势，还是贯彻党要管党、从严治党方针，都对派驻机构发挥更大作用提出了新的更高要求。一句话，派驻监督必须加强，不能削弱。派驻机构改革势在必行。

　　着眼加强党的建设全局，从强化党内监督、从严管党治党出发，中央和中央纪委高度重视派驻机构建设和派驻监督改革，明确提出要求，作出有力部署——

　　2012年11月，党的十八大报告指出：“健全纪检监察体制，完善派驻机构统一管理。”

　　2013年1月，第十八届中央纪委第二次全会报告指出：“要采取有效措施加大预防腐败工作力度，完善纪检监察派驻机构统一管理，加强对驻在部门领导班子及其成员的监督。”

　　2013年11月，党的十八届三中全会《决定》第36条提出，“全面落实中央纪委向中央一级党和国家机关派驻纪检机构，实行统一名称、统一管理。派驻机构对派出机关负责，履行监督职责。”

　　2014年1月，第十八届中央纪委第三次全会报告用较大篇幅，就加强派驻机构建设进行了部署，提出要制定加强派驻机构建设的指导性意见，明确派驻机构的职责任务、机构设置、人员配备和工作保障等。

　　2014年6月30日，《党的纪律检查体制改革实施方案》审议通过，提出实现派驻纪检机构全覆盖。派驻机构改革路线图和时间表进一步明晰。

　　作为党的纪律检查体制改革的重要组织者、协调者、参与者，中央纪委落实中央要求雷厉风行，推动改革坚决有力。中央纪委成立了完善派驻机构统一管理工作领导小组及办公室，从5月下旬开始进行了为期两个月的深入调研。在《关于加强中央纪委派驻机构建设的意见》（以下简称《意见》）起草过程中，中央纪委反复论证修改，就涉及的有关问题多次听取和征求意见建议。中央政治局常委、中央纪委书记王岐山高度重视这项工作，多次召开会议进行专题研究，提出明确要求；中央书记处书记、中央纪委副书记、纪律检查体制改革专项小组组长赵洪祝狠抓各项任务落实。

　　12月11日审议通过的《意见》，凝聚了党的十八大以来党中央和中央纪委对加强派驻机构监督的思考与实践探索，其力度、深度回应了人们的期待，清晰描绘了加强中央纪委派驻机构建设的蓝图。《意见》的通过及实施，必将对中央纪委派驻机构更好地履行监督职责，强化党内监督产生深远的影响。

 

　　党内监督不留死角、没有空白

　　中央办公厅、中央组织部、中央宣传部、中央统战部、全国人大机关、国务院办公厅、全国政协机关。这7家中央一级党和国家机关，无一不是在党和国家政治生活中具有重要影响的机关。

　　在如此重要的中央和国家机关新设立中央纪委派驻机构，以此入手进行改革，想不吸引人的注意都难。

　　此次派驻机构改革的重要目标，就是要实现派驻监督的全覆盖。而通过从这7家开始设立派驻纪检组，既传递出一个接受党内监督“概莫能外”的强烈信号，也为“加强中央纪委派驻机构建设”这项改革的深化奠定基础、创造条件。

　　派驻机构的建立与演变，已经历半个多世纪的实践。中央纪委驻国家新闻出版广电总局纪检组组长李秋芳认为，派驻机构管理体制及其职能的演变，呈现出的是一个“派驻机构地位作用日益突出，有效性和权威性日益增强”的发展过程。

　　但毋庸讳言，派驻监督还存在空白。派驻机构设置范围不全，是影响党内监督成效的一个重要因素。有专家认为：“有没有派驻监督，与能不能有效发挥派驻监督作用，是递进的关系。从逻辑顺序上，首先解决的应该是‘有监督’的问题，其次才是解决监督效果的问题。”

  党章明确规定，党的中央纪律检查委员会根据工作需要，可以向中央一级党和国家机关派驻党的纪律检查组或纪律检查员。而过去中央纪委主要向中央国家机关派驻纪检组，没有向党的工作部门和人大机关、政协机关派驻。“中央一级党的机关，地位重要、权力集中、责任重大，同样存在滋生不正之风和腐败现象的空间。”中央纪委监察部廉政理论研究中心副主任孙志勇认为，派驻监督在这些机关所留的空白，不容忽视，必须按照党章的规定和要求予以弥补、加以覆盖。

　“全面派驻”，正是加强派驻机构建设的首要原则。具体来说，就是统一规划，分步实施，通过新设、调整等方式，实现中央一级党和国家机关派驻机构全覆盖。

　　权力不论大小，只要失去制约和监督，就有可能被滥用，就有可能导致腐败。中国廉政法制研究会邓联繁认为，管人管事，根本在于管权，管权“既要敢碰敢管低位阶的权力，也要敢碰敢管高位阶的权力；既要敢碰敢管具体的执行权，也要敢碰敢管关键的决策权”。从这个角度来看，在党中央重要职能部门和全国人大机关等派驻纪检组具有深远意义。它表明，党的十八大以来，中央一再强调的“党内监督没有禁区、没有例外”这一要求，正在历史新时期党要管党、从严治党的实践中得到有效的贯彻落实。

　　“不留空白，不等于机构设立的一对一，而是派驻监督的全覆盖。”中央一级党和国家机关领域广、部门多，在派驻机构设置形式上，根据工作需要和业务关联性，《意见》明确采取单独派驻和归口派驻两种形式。参与《意见》起草的同志表示，这既充分考虑了不同部门的规模、性质、特点，又充分吸收借鉴了近年来地方纪委派驻监督好的经验做法，体现了实事求是的态度和作风。 同时，中央先行先试，以上率下，是一种很好的示范，对地方展开相关改革工作将起到有力的引领和推动作用。

 

　　最重要的是监督实效

　　监督，是《意见》的核心关键词。增强监督实效，是加强中央纪委派驻机构建设的核心目标。

    近年来发生的一些腐败案件表明，中央和国家机关党风廉政建设和反腐败形势依然严峻复杂。解决这一问题，必须在推动相应党委（党组）切实履行主体责任的同时，破解一些派驻机构存在的“虚于监督、弱于监督、疏于监督”难题，真正提升派驻监督的实效，加强对党员领导干部特别是主要领导干部的监督。 

　　为提升监督效能，《意见》从体制机制入手明确职责权限、理顺工作关系，增强派驻机构权威性，保证监督的效力。《意见》明确，派驻机构要依据党章规定，围绕监督执纪问责，履行党的纪律检查职能，监督重点对象是驻在部门（含归口监督单位）领导班子及中管干部和司局级干部。参与《意见》起草的同志表示：“这就聚焦了主业，突出了重点对象。”

    以往，有些派驻机构主动或者被动地成为了驻在部门党风廉政建设和反腐败工作的实际承担者，造成了监督者与被监督者身份上的混淆。现在，派驻机构主要工作职责是“督促驻在部门领导班子落实党风廉政建设主体责任，履行对驻在部门党风廉政建设的监督责任”。从“协助”到“督促”，是最重要的变化之一，明确了派驻机构与驻在部门是监督与被监督的关系，监督起来自然有底气，也有力度。

　　“瞪大眼睛”、“拉长耳朵”、“攥紧拳头”，派驻机构专注监督职责，必将有利于聚焦主业主责，贯彻治国必先治党、治党务必从严的要求，体现从严治党的关键是严格执纪、党规党纪严于国家法律的精神。

　　查办案件，是加强监督的重要手段，也是最直接、最有效的监督形式，最能彰显监督的威力。《意见》提出派驻机构职责包括，经中央纪委批准初步核实、参与调查反映驻在部门领导班子及中管干部的问题线索及案件；负责调查驻在部门内设机构、直属单位、省级垂管单位领导班子和司局级干部违反党纪的案件等。强化查办案件这一履行监督职责的具体抓手，将使派驻监督更具威慑力。

　　“纪检组与党组、机关党委和纪委、反腐败协调小组等，都存在关系不顺、责任不清的问题。”在今年5月举办的纪检监察机关“三转”专题研讨班上，多位中央纪委派驻机构负责人都提出这样的问题。《意见》对派驻机构与驻在部门、与中央直属机关纪工委和中央国家机关纪工委等的关系，予以逐一理顺，从而避免因监督职责不清或重叠出现推诿扯皮，导致监督效果不佳的问题。

　　“派驻机构没有了后顾之忧，才能放心大胆地开展监督。”《意见》进一步明确，中央纪委派驻机构由中央纪委直接领导、统一管理，对中央纪委负责并请示报告工作，中央纪委将加强对派驻机构的业务管理、履职监督、干部管理等。中央纪委组织部负责派驻机构管理的一位同志指出，派驻监督的权威性来自哪里，主要来自中央纪委的统一管理。

 

　　全面系统的深度调整

　　深入理解《意见》的重要意义，绝不能仅仅停留在关注7家重要机关新设中央纪委派驻机构的举措上。

　　仔细观察、深入体会，此次改革的意义，不仅是消除派驻监督空白，更是从体制机制入手，对派驻监督工作进行的一次全面的深刻的调整。

　　以统一名称为例，看似是一个简单的问题。但是，名称反映职责，规范管理才能实现有效监督。由原来的“纪检组监察局”、“纪检组”等不同名称统一为“中央纪委派驻纪检组”，有利于派驻机构进一步转职能、转方式、转作风，聚焦监督职责，更体现了对派驻机构规范化管理的改革方向。

　　再如，《意见》中“加强履职监督”的内容，明确了派驻机构若履职不力“必须严肃追究责任”的要求，强化了责任落实体系的最后一道防线。这对派驻机构履行监督责任、发挥监督作用是一种重要保证，能够有效督促派驻机构主动作为、坚守担当，杜绝了派驻监督成为“稻草人”的可能。

　　还有，《意见》强调“建立并落实派驻机构负责人定期轮岗交流制度”，将有效防止派驻监督可能产生的“相处时间长了，不好意思监督熟人”的问题，防止派驻机构负责人与驻在部门可能形成利益关系的问题。

　　可以说，《意见》每一项部署都有现实的指向性，列出的一项项改革举措，从机构设置、职责权限、工作关系、管理保障等方面入手，在顶层设计上剪除妨碍派驻机构发挥监督作用的障碍，让派驻监督更富有权威性和有效性。由此来看，这次派驻机构改革，绝不是局部的修修补补，而是对派驻监督建设性的重新架构。

　　“说到派驻监督，人们自然而然就会拿它与已经取得显著成效的巡视监督相比较。”人们对派驻监督改革的探寻并没有止步，一位长期关注纪律检查体制机制改革的资深媒体人士，就站在完善党内监督体系的角度提出了问题。在他看来，“巡视监督、派驻监督、内设纪委的监督等在范围上有一定交叉，但这并非简单的重复，而是会产生1+1＞2的‘叠加效应’。”

　　追求1+1＞2的“叠加效应”，生动地反映出十八大以来，中央加强党内监督的不懈努力。党内监督的网络越织越密，监督的力量越来越强，“把权力关进制度的笼子里”由要求一步步化为生动的实践。

　　再好的《意见》，只有得到落实，才能真正产生作用。而每一项改革任务，都可能面临各种困难和阻力。要监督领导干部、使领导干部受到有力约束的派驻机构改革，更是无法避免在推进过程中受到羁绊。对此，派驻机构的一位同志认为：“中央有决心、委部领导班子有共识，推动的力度很大，改革措施一定能有效落实，迅速展开。”

　　有决心，也有保障。“中央纪委在党中央领导下，负责加强派驻机构建设工作。由中央纪委牵头，会同中央组织部、中央编办、财政部等部门，加强对派驻机构建设工作的组织协调。”《意见》对加强此次改革的组织领导进行了专门的部署，要求中央和国家机关各部门大力支持和加强派驻机构建设，配合做好相关工作，自觉接受派驻机构监督，确保加强派驻机构建设工作取得实效。

　　改革有蓝图，落实有力量，中央加强派驻机构建设的改革前景可期。□