清代是中国古代监察法规比较严密完备的时期。清政权在建立和巩固的过程中，其监察体制就在逐步健全和完善。在中央，建立以都察院为最高监察机关的中央监察体系，统率六科、十五道、各专差科道、宗室御史处、稽察内务府御史处等，地方督抚也由都察院节制。在地方上，总督、巡抚均兼都察院职衔，同时设置按察使、道等，形成巡按御史与专差御史相结合的督抚监察体制。为有效发挥监察作用，清代在监察官员的铨选、任免、考绩、奖惩等环节中，制定了完备的规章制度。有清一代在吸收历代监察法内容的基础上，不断健全监察法规，编订了传统社会里最为完备的监察法典《钦定台规》，保障了清代监察体系的有序运行。从监察机构与官制的设置，到监察官员的选拔使用，再到监察思想较为成熟及监察法规制定，作为中国传统社会的监察体制已相对完备，为后世提供了诸多可资借鉴的历史经验。
清代监察法规的体系构建
清代中前期是其监察立法的高峰时期，历经康雍乾三朝，基本完成监察法规的体系化构建。顺治十七年吏科都给事中孙光祀奏请议定《科规九事》，明确了都给事中的职掌，赋予其广泛的法定监察权。《科规九事》内容虽然比较简单，但开创了清朝监察立法的先河。其后，在顺治十八年兵部尚书管左都御史事阿思哈等遵旨议定《巡方事宜》，此十款主要是为规范地方巡按监察职责而制定。除上述两部条例外，顺治一朝还有诸如《满官京察则例》《劝惩则例》等与监察相关的法规条文。历经康雍两朝的发展，及至乾隆时期，综合性监察法典《钦定台规》出现。《钦定台规》是中国传统社会中最完备的一部监察法典，它标志着中国古代监察法规规范化进程的完成。《钦定台规》由都察院编定，因为主要是和御史台相关的规则，故称为“台规”。其开始编纂于乾隆八年，都察院汇辑了和监察制度相关的上谕、皇帝批准的奏议、条例等，分八类编纂，每类又分若干目。除《钦定台规》外，乾隆朝还出台《都察院则例》《京察滥举处分条例》《三品京堂京察例》《考察内外大员例》《侵贪犯员罪名》《侵贪案条例》等专门性监察法规，针对某一事项或特定对象，以对《钦定台规》不足之处作补充。
都察院顺治九年发放给公干官员的勘合。
嘉庆、道光时期，进一步完善了已有的监察法规，主要是对《钦定台规》内容的增补。嘉庆七年、道光七年两次对《钦定台规》进行增补与调整，使得原有监察法规更加完备细密。在嘉庆五年，为规定五城巡城御史的职能范畴，以及处分失职或不法行为，制定了专门性的条例《五城巡城御史处分例》。嘉庆、道光两朝还有如《钦定理藩院则例》《钦定增修六部处分则例》等则例以补充并配合《钦定台规》。咸同时期，监察法规体系已全部构建完成，监察立法上主要是对前期监察法规的增补和完善。及至晚清，内忧外患，吏治腐败，清政府希冀通过整饬吏治来振兴国运，这一时期监察法规的订立相对频繁，但主要还是以增订为主。
从顺治时期的《科规九事》《巡方事宜十款》到乾隆时期的《钦定台规》，从清代各部院的《六部现行则例》到《六部处分则例》《吏部处分则例》，使得清代监察法规从专门法典到实施细则，从配套法规到对应实施机构，一应俱全。监察法规逐步从较为单一的立法，发展成为细密完备的监察法规体系。
清代监察法规的主要内容
清代监察法规众多，总体可分为专门性的监察法规、涉及监察法规内容的律典、则例两大类。专门性的监察法规中最具代表性的集大成者即《钦定台规》，《钦定台规》分训典、宪纲、六科、五城、各道、稽查、巡察、通例八类汇编而成。每类又分若干目，共 22 目，各类目的内容按文本产生的时间顺序排列。首先是训典，主要为皇帝对监察机构各种指示的汇总，包括“圣制”“圣谕”“上谕”三目。其次是宪纲，是对于设置监察机构及机构各项制度的规定，其下包括“序官”“陈奏”“典礼”“考绩”“会谳”“辩诉”六目。“序官”规定了都察院职官的设置、职掌的范畴、官员的品级等；“陈奏”是关于都察院官员的奏事规范；“典礼”规定了科道官员在朝会、祭祀等大典上的纠仪准则；“考绩”主要为考核官员的制度，如“京察”“大计”“军政”等如何施行；“会谳”规定了都察院、刑部、大理寺等会审、稽核案件的各种步骤和规范；“辨诉”则是处理京控类案件的规定。 第三类是六科，主要是关于吏、户、礼、兵、刑、工六科职掌的范畴及相关要求的规定，下分“通掌”“分掌”两目。第四类为各道，是关于各道监察御史的职责及办事规则，其下又分两目分别规定各道的共通任务及各道的具体职责与要求。第五类为五城，清代京城分中、东、西、南、北五城管理，此五城指五城察院，是稽察京城地方治安的机构。此类目内容主要是关于五城察院的任务和要求。第六类为稽查，清代对考试、铨选、八旗、宗人府、户部三库等这些特殊对象或机构派出都察院官员进行专门监察，此类内容即是对如何派员稽察、稽察内容及要求，做出的详细规定。第七类是巡察，顾名思义，巡察即为派出都察院官员到各地巡视、监察的制度。《钦定台规》分别对“漕粮”“盐政”“游牧”三类，规定了御史的巡察准则和各项制度。最后为通则，“通则”分“考选”“升转”“仪注”“公署”四目，对都察院所属科道官员的选拔标准、提拔办法、升转制度等作出各项规定。
光绪十八年刊印的《钦定台规》，是中国传统社会中最完备的一部监察法典。
除专门性的监察法规外，《大清律例》《大清会典》及各部院则例中都有涉及监察相关的内容。如《大清律例》对于各级官员的失职、渎职、贪污、受贿等方面的处罚规定十分详尽，从刑法的角度对专门性的监察法规进行补充与支撑。《大清会典》设有“都察院”一章，具体规定了都察院的机构设置与职责。再如清代的各部院都有部门《则例》，即是各机构或是专门事项的规定、章程，它是各部门行政运作及某项制度比较细致的规则，同时也为监察人员进行监察提供法律依据。如康熙年间编定的《六部现行则例》，对六部的行事规则、程序、权限，对越权的制裁，对各级官员需要履行的职责等都有明确的规定，为监察各部门及官员提供了准则与标准。
清代监察法规的作用与启示
清代监察法规是在历代监察法规基础上发展完善而来的，具有完备的内容、完整的架构和相对独立的体系，是中国古代监察法规发展的最高阶段，也体现出传统中国社会在运用法律约束权力方面的智慧。
从监察体系自身而言，清代监察法规确立了监察机构和监察人员的特殊地位，规范了监察人员的职责及监察范围。在《钦定台规》上谕类中，“台省之设，言责斯专，寄以耳目”，表达出监察机构的特殊地位以及特定的功能。都察院给事中、监察御史等监察官员，“上可谏君主，下可参臣僚”，这种权力受到最高统治者的肯定与保护，“披肝露胆、极言直陈”，即使所奏不当，亦不获罪。
从监察的执行层面来看，清代监察法规保证了监察过程有法可依。如在人事方面，清朝京官考察、外官京察与大计，是人事监察的重要方面。京察、大计虽是吏部主持，但都察院亦是主考机构之一，吏科更有权对京察、大计的全过程进行监察。《钦定台规》宪纲卷中，顺治四年“外官大计三年一举，永为定制，吏部、吏科会同都察院并河南道考察”。在经济上，税赋征收、工程营建、经费开支，以及经济类违法犯罪等，皆受都察院监督审计。《钦定台规》六科卷中，康熙十年“紫禁城外修造工程一百两以上者，令御史稽察，查工完日，将用过物料、钱粮数目开列，咨送该道御史查勘。若修造不如式，责令原修官另造，如有浮冒不符等弊，会同工科题参”。
从实践效果来看，清代监察法规发挥了整肃官员队伍、维持吏治清明、维护政治稳定等重要作用。但在乾纲独断的清代，“生杀予夺，操之自上”，“裁酌自在朝廷”（《钦定台规》训典），最高的监察权属于皇帝，都察院也置于皇帝的绝对控制之下，监察立法和执法的整个过程都受到皇权的支配和影响。从纠参到复议，从核实到复劾，都须请旨，最终由皇帝决断。因此，清代监察法的制约机制是单向的、封闭性的，未能在政治体系内部形成自上而下、自下而上的循环，更未处于其他社会体系的交互监督中，监察权无法独立，并且无法制约最高权力的皇权。历史的经验和教训让我们认识到，监察法规的执行与实施，需赖于民主制度的保障。没有民主政治，就无法拥有充分的监督。没有民主监督，就无法真正有效地制约权力。（作者单位：安徽大学徽学研究中心）
本文系国家社科基金青年项目21CZS028阶段性成果。
