耕地是粮食生产的基本载体，保护耕地是保障国家粮食安全的重要途径。党的十八大以来，习近平总书记将粮食安全作为国家安全的重要基础和治国理政的头等大事，作出一系列重要指示。2020年7月，在视察吉林时强调，“要把保障粮食安全放在突出位置”“保护好黑土地这一‘耕地中的大熊猫’”。作为吉林省主要黑土耕作区，四平市自2021年起开展黑土地保护专项监督，查办多起典型违纪违法案，并以这些腐败案件为突破口，深挖问题根源，积极推动“惩、治、防”一体贯通。
排查隐患：非法占地现象多发，高标准农田建设腐败问题较为突出
今年4月，正值春耕季节，在四平市广袤的黑土地上，玉米的播种正在火热进行。然而，双辽市辽东街丰巨村一块40余亩的田地里却没有什么动静。相较其他地方，这块耕地的下层沙土层刚刚平整完毕，上面还堆放了不少从别处运来的黑土。
“这都已经恢复一两年了。之前不仅表层土壤遭到严重破坏，下层的沙土也被挖走不少，形成了一个大坑，还堆满了建筑垃圾。等到黑土耕作层铺平并培育一定肥力后，来年开春才能继续用于耕种。”双辽市农业农村局相关负责人指着这个地块痛心地说道。原来，2020年5月，丰巨村原党支部书记、村委会主任韩立国擅自决定将这片耕地用于村委会新办公楼建设，项目被叫停后，建筑垃圾一直堆放在原地。直到韩立国被立案审查调查，这一地块才开始恢复成耕地原样。
与韩立国案类似的非法占用和破坏耕地现象，在四平其他县（市）区也曾不同程度出现，成为黑土地保护领域较为突出的问题。从查处的违纪违法案件来看，有的党员干部违规占用耕地绿化造林、挖湖造景或从事非农建设；有的职能部门干部在土地利用规划方面为相关利益人提供帮助，或是玩忽职守，在处理违法占地问题时只看手续不看结果，仅根据虚假证明就予以结案；个别公职人员甚至直接参与破坏活动，如梨树县国土资源监察大队原队长徐国录伙同他人非法采砂5700余立方米，破坏大片基本农田。
“非法占用和破坏耕地问题易发多发，但大多情节轻微，能够即查即改，相比之下，与高标准农田建设项目相关的案件大都涉及职务违法职务犯罪，是黑土地保护领域腐败问题的高发地带。”办案人员介绍，作为提高耕地质量、保障粮食安全的有效措施，高标准农田建设是黑土地保护中的重要一环，主要由市县两级农业综合开发办公室负责。由于技术难度低、资金数量大，高标准农田建设项目便成了少数不法分子眼中的“唐僧肉”。比如，农业大县梨树县农发办前后两任主任张文军、陈占江都利用高标准农田建设项目以权谋私，在项目发包、工程验收和工程款支付等环节为他人提供帮助并收受贿赂。陈占江更是将项目建设“指挥部”变成个人敛财的“前沿阵地”，受贿金额高达866万元。此外，四平市农发办原主任赵洪志任职5年期间为企业承揽相关建设项目拨付工程款提供帮助，收受他人所送钱物共计222万元。
不只在四平，全国多地高标准农田建设项目中也曾出现以权谋私、权钱交易等违法犯罪问题。项目管理中一旦出现腐败问题，高标准农田就会降为“低标准”甚至“不标准”，形式主义、官僚主义等作风问题也随之发生。比如，有的农用设施建成后管护不力，遭到损毁或废弃；有的机耕路修了一半就停工不动，导致大型农机无法下田；有的水泥路厚度未达标就验收通过，容易出现开裂，等等。
深挖根源：监管薄弱制度缺失，“牛栏关猫”影响粮食安全
不论是黑土地保护领域的形式主义、官僚主义，抑或不担当不作为等作风问题，还是权钱交易的行受贿问题，对黑土地所造成的危害不仅在当下一时一地，更严重冲击耕地保护红线，威胁国家粮食安全。
四平市农业农村局相关工作人员向记者介绍，由于祖祖辈辈就在黑土地上耕耘，“熟悉的地方没有风景”，长期以来，当地农民对黑土地的珍贵性认识不够，保护意识不强，更多人把目标放在如何高强度开发利用上，特别是非法占地使得表层肥沃土壤流失，加剧黑土地质量下降。为了提高耕地质量，近年来四平市加大耕地建设投入，一方面打击非法占用和破坏耕地现象，防止耕地“非粮化”经营或“非农化”建设，同时以高标准农田建设为契机，加快耕地提升改造，提高黑土地保护和利用水平。
黑土地保护领域腐败问题带来的另一危害在于，高标准农田建设过程中，一些本应用于建设的国家专项资金流进了私人腰包。投入耕地建设的部分国家资金受到挤占，导致土地综合整治成效不及预期。
从近年审查调查情况来看，职能部门监管不力是黑土地保护领域腐败问题发生的主要原因。有的监管部门对违规违法行为睁一只眼、闭一只眼，消极懈怠、失职失责；有的干部对耕地保护和粮食安全的重要性认识不到位，导致保护耕地的自觉性不强、主动担当不够；个别干部片面理解生态文明建设理念、忽略耕地的生态属性，随意调整规划，违规挖湖造景……不作为、慢作为的结果便是监管不到位、执法不严格，导致破坏耕地、非法占用耕地进行非农建设等现象屡屡出现。
配套制度不完善、制度执行不到位也是造成腐败问题的重要原因。四平市纪委监委相关工作人员介绍，随着国家推进高标准农田建设，原本由发改、国土、水利等多个部门分别负责的相关工作，统一归口到市县两级农业综合开发办公室。机构改革解决了以往多头管理、权责不清的问题，资金和权力也更加集中。职能调整过程中，一些地方没有及时理清部门内部的职能分工，或制定配套制度和工作机制，个别工作人员在执行制度过程中主观随意性较大。从四平市查处的违纪违法案来看，在高标准农田建设项目中，市县两级农发办最初都没有建立资金管理、招投标和工程监理管理等操作性强的细则，给赵洪志、陈占江等人带来利用工程捞好处的机会，其违纪违法行为均发生在为企业承揽工程和工程款拨付方面。
与此同时，监督贯通不到位也使腐败问题的苗头难以被及时发现。黑土地保护和利用工作涉及财政、农业农村、自然资源等多个部门，各部门有明确的责任分工，但在实践过程中有时缺乏有效的协调贯通机制，未能及时沟通某个部门发现的情况，腐败问题得以滋生蔓延。
破题整治：建章立制贯通协同，推动黑土地保护监督常态化
立足国内耕地资源保障国家粮食安全，是关系我国经济社会发展全局的重大问题。四平市委坚持问题导向，突出黑土地保护党政同责，成立市委、市政府主要领导挂帅的工作专班，组织纪检监察和相关职能部门同向发力。四平市纪委监委从案件查办入手加强震慑，通过以案促改推动建章立制，以系统治理思维推进监督常态化，在开展专项监督的过程中，同步探索黑土地保护领域腐败问题的破解之道。
“针对‘黑土地’上出现的种种问题，我们首先集中在案件查办上下功夫，打击非法占用耕地和高标准农田建设中的贪污腐败。”办案人员向记者介绍，2021年初开展专项巡察调研后不久，市纪委监委就查处了赵洪志严重违纪违法案。此后短短几个月时间里，又先后查处了陈占江、韩立国、徐国录等人，同时敦促相关部门公职人员主动交代违纪违法问题。以案促改工作也在同步推进，市纪委监委利用黑土地保护领域违纪违法问题“活教材”，在全市范围开展警示教育，强化震慑、筑牢防线的同时，提升全市干部对黑土地保护重要性的认识。
全面深挖问题，为查找原因、探究整改对策找准方向。四平市纪委监委一方面会同财政、农业农村等部门召开座谈会，就农业综合开发项目管理方面存在的风险隐患交流看法，共同梳理已查办案件暴露出的短板漏洞；另一方面加强与各县（市）区纪委监委的上下联动，在自然资源、农业农村等行业专家的建议下，对全市2019年至2021年开工建设的365个高标准农田项目开展了全覆盖监督检查，持续深挖此项工作中的问题。同时，注重到相关单位走访调研，全面了解掌握黑土地保护相关项目申报、招投标、资金拨付等方面存在的廉政风险点，特别在建立和完善规章制度和加强制度执行方面，向农发等部门提出建立档案和财务制度、细化农发项目管理流程等意见建议。
规范权力运行不仅需要建章立制，也需要加强监督贯通协同，以常态化监督保障制度刚性持续有效发挥。市纪委监委总结专项监督经验，发挥多部门联动协同作用，由党风室牵头，督促相关监督检查室和审查调查室做好监督和案件查办工作，案管部门同步跟进，信访部门及时反馈相关问题线索。与此同时，推动监督下沉、监督落地，以各个派驻纪检监察组为抓手，与财政、农业农村、自然资源等黑土地保护领域相关的职能部门共同加强监督监管，建立黑土地保护利用的大监督格局，形成发现一个问题可以迅速联动反应、跟进监督并解决问题的工作体系。
