作者  中国社会科学院古代史研究所所长、中国秦汉史研究会会长，中国社会科学院习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心研究员

　　监察是上层建筑自我调整的一种手段，是国家对公权力使用者的权力监督制衡，监察法规就是将这种调整手段、监督制衡制度化的一种措施。我国历史上的监察制度不是从来就有的，而是随着君主专制中央集权政治形态的产生而出现，大体萌芽于战国时期，奠定于秦汉并延续两千多年的封建社会，监察法规也大体与这个时间相伴随。监察法规是监察活动的基础，在我国两千多年的封建国家监察史、政治史上占有重要地位，是中华制度文明的突出表现之一，积累了很多经验，也留下了不少教训。本文即以历代监察法规为对象，探讨其形成发展过程中的一些基本内容、特点与作用。

　　我国历史上监察法规的产生与发展

　　战国以后，随着贵族等级分封制的国家治理方式向君主专制中央集权制国家治理方式的转变，中央直接统辖地方的郡县制度成为中央集权的主要行政方式。战国时期，秦楚三晋等主要国家都采取了以县制或郡县制为主的地方行政制度。“事在四方，要在中央”。为了管理中央和地方事务，就需要一大批代表君主在中央和地方实施管理的官僚队伍，这些官僚的权力来源于君主，职务不再世袭，按照职级高低领取俸禄，已经完全不同于分封制下的贵族。为了保证这支官僚队伍对君主的绝对忠诚，严格执行中央政务，履行岗位职责，杜绝腐败堕落，就需要建立相关的监察机制，而为了保障监察机制的有序运行，又必须建立相应的监察法规，我国历史上的监察法规就是在这样的历史背景下产生的。我国自秦汉至明清政治体制没有根本性改变，监察法规也没有发生根本性变化，只是呈现出阶段性的不同。

　　秦汉（前221-220年）是我国监察法规的初创时期。秦的统一促进了监察制度的完善，秦将战国时期已经存在的具有监察属性的职官御史上升为御史大夫，作为最高监察官，与丞相、太尉并为三公，监察的地位大大提高。同时秦在地方设置监郡御史（监御史），形成了二级监察制。从云梦睡虎地秦简中的《语书》《为吏之道》，以及新发现的《岳麓书院藏秦简》中的《为吏治官及黔首》等材料看，秦代已经有了对官员道德素质、行为准则、工作方法与能力等方面的要求，但还没有形成明确的监察法规。西汉惠帝三年（前192年），“相国奏遣御史监三辅郡，察辞诏（讼）凡九条。监者二岁更，常以中月奏事也。”这个“九条”具备了监察法规的基本要素，往往被视为我国历史上监察法规的开端。为加强中央集权，汉武帝元封五年设十三州刺史，分区域专门监察地方豪强和郡国守相级官员。刺史“以六条问事”， 故《六条问事》又被视为我国监察法规正式形成的标志。

武氏祠“为督邮时”车（督邮:古代官职名，汉朝置，郡府属吏，掌管所属各县乡属吏的监察）。

　　魏晋南北朝（220-581年）是我国监察法规在艰难曲折中前行的时期。由于大一统的中央集权受到社会长期分裂的冲击，以及门阀政治对君主权力的制约，监察制度很难落实，监察法规的制定也举步维艰，但也取得了一定的成就。曹魏政权在汉《六条问事》的基础上又制定了《察吏六条》，这是我国古代监察机构脱离少府独立后的第一部法规。 两晋时期监察法规进一步发展，西晋武帝先后制定了《察长吏八条》《五条律察郡》和《察二千石长吏四条》，反映了门阀政治下的西晋政权试图通过监察立法来加强中央集权。北朝的监察法规则有西魏的《六条诏书》和北周的《诏制九条》。

　　隋唐五代（581-960年）是我国监察法规走向成熟的重要时期。隋设司隶台专掌地方监察，炀帝大业四年颁布《司隶六条》，确立了隋代监察法规的基本内容。唐代监察机构设置严密，形成以御史台为中心的一台三院（台院、殿院、察院），监察法规有《巡察六条》和《风俗廉察四十八条》，分别制定于武则天和唐中宗、玄宗时代， 其监察范围较之前更加广泛。

　　宋辽金元（960-1368年）是我国监察法规发展变化的新时期。宋代为加强君主集权，防范臣下专权，对百官的监督尤为重视，这突出表现在对官员权力复杂的制约机制设计上。相反，有关监察制度本身的法规建设却较少，只在《庆元条法事类》《宋大诏令集》《宋刑统》《监司互察法》等文献中保留一些有关地方的监察法规。辽金的御史台为中央监察机构。金对监察官的职责、考核等皆有具体规定。元代高度重视监察制度，御史台成为强化皇权的中枢机构之一。元代监察法规建设也颇为丰富，从元世祖到元顺帝，先后制定有《宪台格例》《察司体察等例》《行台体察等例》《禁治察司等例》《察司合察事理》《风宪宏纲》等，后汇编在《元典章》中。

　　明清（1368-1911年）是我国监察法规走向严密完备的时期。明清政治的总趋势是君主专制的极端强化，监察法规也体现出这个原则。明代确立了以都察院、六科给事中为中心的中央监察体制，以及以按察司（后总督与巡抚）为主体的地方监察体制。从洪武时期开始，逐步制定了《宪纲》《出巡相见礼仪》《奏请点差》《巡历事例》等法规，明英宗正统四年颁布了《宪纲条例》，后陆续有增补，汇编入《大明会典》中。 清代基本延续了明代的监察体制，但呈现出更加强化君主专制的特色，清代监察法规主要体现在《钦定台规》和《都察院则例》中。鸦片战争以后，清王朝逐渐走向腐败没落，监察制度衰落，监察法规也形同虚设。

　　总体上看，我国历史上的监察法规自秦汉以后传承有序，延续不替，呈现出连续性与阶段性相统一的特点，是中华政治文明和制度文明的重要组成部分，为中华文明的传承与发展做出了重大贡献，在世界政治文明史上也具有独特的地位。

　　我国历史上监察法规的主要特点

　　监察法规是一定时期政治制度的组成部分，同时也是一定时期政治与社会状况在监察制度上的反映。我国历史上监察法规的主要内容就是反映了特定时期政治制度的特点、政治与社会的基本状况，以及监察制度的演变过程，其主要特点有如下几个方面：

　　一是坚持对监察权力的制约。应当说监察法规制定本身就是对监察权力的制约，将监察内容确定在一定的范围之内，防止监察官员滥用权力干预行政。汉代《监御史九条》和《六条问事》中的“九条”“六条”就是划定的监察范围，监察官员不得超越这个范围。这些条例中虽然没有对监察权限的明确要求，但从汉代人指责“吏多苛政，政教烦碎，大率咎在部刺史，或不循守条职，举措各以其意，多与郡县事” 看，汉代刺史是应当“循守条职”的，“条职”就是监察法规。到曹魏《察吏六条》颁布时，明确将“所察不得过此”写进了法规，形成了对监察权力的明确制约。之后的法规虽然不一定明确写出来这一条，但应视为法规中的应有之义。

　　二是坚持德主刑辅的监察方向。监察是政治的延续，是主流意识形态的反映，监察法规也体现出这一发展方向。从曹魏《察吏六条》开始，儒家思想对监察法规产生影响，孝悌廉洁行修等行为成为监察法规所关注的内容。如西晋《察长吏八条》中有察“在官公廉，虑不及私”条，西魏《六条诏书》中有“先治心”“敦教化”条，北周《诏制九条》中有表彰“孝子顺孙义夫节妇”条，唐《巡察六条》中有“察德行孝悌”条等，均说明注重发挥监察在教化上的功能，并不单纯只是惩处。

　　三是坚持民本思想与社会问题并重的监察原则。我国历史上的监察法规中民本思想十分突出，着重表现在对官吏侵犯百姓利益行为的监督上。汉代的两个法规中分别有“擅兴徭役不平者”和“侵渔百姓”“剥截黎元，为百姓所疾”的内容，《察吏六条》中的第一条就是“察民疾苦冤失职者”，《五条律察郡》中有“勤百姓”条，《诏制九条》中有对“鳏寡困乏不能自存者”的抚恤条，《巡察六条》中有巡察“贫弱冤苦不能自申者”条，《宪台格例》中有纠察“诸孤老幼疾人，贫穷不能自存者”条等。凡此种种，都突出把官吏为政是否坚守民本作为监察的重要内容。我国历史上的监察法规还十分重视对该时期严重社会问题的督查。比如《六条问事》中的第一条就是“强宗豪右，田宅逾制，以强凌弱，以众暴寡”，《察吏六条》中有“察盗贼为民之害及大奸猾者”，《巡察六条》中有“察妖滑盗贼，不事生业，为私蠹害”以及“豪宗兼并纵暴”等问题，《风俗察廉四十八条》有对民间不良风俗的督查。这些严格说都不是吏治本身的问题，但却在监察法规中占有一席地位。

　　四是将举荐人才作为监察法规的一个组成部分。我国历史上监察法规还有另外一项重要任务，就是举荐人才。在《六条问事》中，我们可以看到汉代对二千石官员“选署不平”“蔽贤宠顽”的监察内容，但是那时法规中还没有关于监察官员举荐人才的要求。至曹魏《察吏六条》中，就有了“察民有孝悌廉洁行修正茂才异等”的规定，西魏《六条诏书》中有“擢贤良”的规定，唐代《巡察六条》中有“察德行孝悌、茂才异等”的规定，元代《察司体察等例》中有选举“德行、才能可以从政者”的权力，等等。选举本是高级官员或吏部的职责，我国历史上的监察法规赋予监察官荐举权力，应当说是充分发挥监察官员作用、促使监察效益最大化的一个积极举措。

　　我国历史上监察法规的作用与启示

　　我国历史上的监察法规建设不仅存在于大一统时期王朝，也存在于分裂时期，不仅存在中原王朝，也存在于周边民族政权。这个历史现象说明，监察法规是我国古代国家政治制度建设的重要组成部分，是确保监察按照明确政治方向运行的有效保障，是防止监察官员滥用监察权力的制度约束。在两千多年的封建社会历史上，监察法规对维护统一多民族国家的巩固发展，强化以君权为核心的中央集权，肃清吏治腐败，促进廉政建设，解决突出的社会矛盾与问题，选拔优秀人才，都做出了积极贡献。回顾历史，其留下的启示也是多方面的。

　　第一，必须高度重视监察法规在维护中央权威上的积极作用。我国自秦汉以后就是一个以中央集权为基本特征的单一制国家，历史证明，中央集权强则国家强，中央集权弱则国家衰，因此，巩固中央集权，维护中央权威，是监察法规的核心所在。纵观我国历史上的监察法规，基本上都是以皇帝诏令、钦定、圣谕等形式发布的，说明法规出自核心权威君主，是国家核心政治的体现。因此，监察法规的内容也特别强调对以君主为核心的中央权威的维护，坚决打击“割损正（政）令”的行为。从这个角度看，维护一元化的监察体制是监察法规的核心。

　　第二，必须坚持监察法规与时俱进和长期稳定的动态平衡。历史证明，监察法规是监察的根本所在，但是各个历史时期的情况不同，监察法规的制定既要保持监察制度的基本稳定，也要突出对该时期吏治问题、社会矛盾问题监察的动态平衡。我国历史上的监察法规制定，或对某个地域的专向监察（如汉代的三辅京师），或对某些突出的社会与吏治问题的重点关注（如地方豪强扩张、利益集团形成、郡国守相腐败乱作为），或对民生问题的重视，或对人才选拔的重视，都是一定时期的政治与社会问题在监察制度上的反映，指向性十分明确，体现了监察是政治的延续这一特征。从这个角度看，监察法规建设必须紧紧围绕时代需要，与时俱进。

　　第三，必须坚持创造性转化创新性发展的总原则。应当积极借鉴我国历史上监察法规的有益经验。我国历史上的监察法规并不仅仅是一般意义上的反腐败，而是既突出反腐，又突出维护中央集权，突出对重大现实政治、经济、吏治、社会问题的监察。监察、谏言、弹劾、考绩（选拔）四位一体，是我国历史上监察法规的完整职能。从这个角度看，构建中国特色的监察法规制度体系还任重道远。

　　当然，我国历史上的监察法规建设与执行也留下不少教训，存在着有法不依、有规不行、监察干预行政致使监察错位、行政失序、政治腐败带动监察官员腐败及监察不断向维护君主专制方向的极端化发展等问题，使监察失去了其应有的意义。（本文系“古文字与中华文明传承发展工程”资助项目“出土文献与秦汉社会研究”（G2608）阶段性成果。）