2019年1月，中央纪委国家监委内设机构改革正式公布，其中最引人注目的是执纪执法部门实现了“前后台分设”：11个监督检查室扮演“前台”角色，负责日常监督执纪；5个审查调查室扮演“后台”角色，履行执纪审查和依法调查处置的职责。

结构决定功能。“前后台”分设，分的不仅是职能，更是权力，并由此建立了纪检监察机关监督检查、审查调查、案件监督管理、案件审理等内部机构相互协调、相互制约的工作机制。

山东省临沭县依托“沂蒙清风”微信公众号平台，组织纪检监察干部开展党的十九大精神、监察法等“应知应会”知识测试。张娟玉/摄

分设不等于分割  一体推进“三不”提升监督效能

剖析近年纪检监察机关查处的“内鬼”案件，不难发现监督执纪执法权过于集中是重要原因。问题是改革的动力。规范权力运行、强化自我监督，始终是党的十八大以来纪检监察机关内设机构改革的重要内容。

2014年3月，中央纪委成立了干部监督室，刀刃向内，严查“内鬼”。目前所有省级纪委、大多数市级纪委都设立了干部监督室，县级纪委已做到有专人负责内部监督工作。

2019年1月的“前后台分设”，其实质就是将原来集中于一个纪检监察室的监督执纪执法权力，分解到监督检查室、审查调查室、案件监督管理室、案件审理室等各相关部门，并进一步清晰界定各部门的权力边界。

总结实践成果，《规则》《规定》明确提出“市地级以上纪委监委实行监督检查和审查调查部门分设”。截止到2019年底，这项改革任务已全面完成。

作为一名亲历者，云南省纪委监委第二监督检查室主任李江波切身感受到了改革带来的变化。随着所在部门的名称从纪检监察室改为监督检查室，职责也从兼具监督检查权和审查调查权的“小纪委”，变为主要负责联系地区、单位和部门的日常监督检查，对涉嫌一般违纪问题线索处置。

与此同时，新成立的审查调查室负责对涉嫌严重违纪或者职务违法、职务犯罪问题线索进行初步核实和立案审查调查。查办案件由省纪委常委领衔，重大案件由省纪委常委会一案一授权，有效地制约了审查调查权。

李江波告诉记者，纪检监察机关的职责是监督执纪问责和监督调查处置，对应着的就是监督检查权和审查调查权，两种权力由两个不同的部门行使，不但解决了权力过于集中的问题，还形成了权力的相互制衡。

监督检查部门有固定的联系地区或部门、单位，负责日常监督，但没有审查调查权，被拉拢腐蚀的风险相对较小；审查调查部门实行一案一授权，监督对象无法锁定需要拉拢腐蚀的审查调查室，同时审查调查部门又可以对监督检查部门的谈话函询等工作进行检验和监督。

在中央纪委国家监委第八监督检查室副主任宋改平看来，部门分设、职责分离的意义不仅在于分解权力，形成内部制约，更强化了监督第一职责。他告诉记者，此前受“以办大案要案论英雄”的工作惯性影响，一些地方的纪检监察室把主要精力投入到查案上，日常监督工作处于“说起来重要、忙起来不要”的尴尬境地。现在，监督检查室把查案职责剥离出去，有利于改变日常监督力量“不足不专不强”局面，把监督职责落实落细。

数据最有说服力。2020年1月至9月，全国纪检监察机关运用“四种形态”批评教育帮助和处理共133万人次。其中，运用第一种形态批评教育帮助92.8万人次，占总人次的69.8%；与去年同期相比，仅谈话函询一项，就同比增长了3.1%，落实了把监督挺在前面、“让‘红红脸、出出汗’成为常态”的要求。

分设不等于分割。与审查调查部门深挖细查重大腐败案件，致力于减存量相比，监督检查部门专责日常监督，致力于遏增量，更侧重治本，二者合理分工、资源优化，真正实现“三不”一体推进和监督效能最大化。

看住事管住权  以过程的精准监督推动实现结果的高质量

2019年呼和浩特市查处的118起纪检监察干部违纪违法案件中，49%存在违反工作纪律问题，这其中80%以上是由于调查措施使用不当等履职不规范、不严谨造成的。

监督执纪执法不严谨不规范，已成为不少纪检监察干部违规受处分的重要原因。

加强对重要岗位和关键环节监督，严格工作程序和业务流程，是健全内控机制的重要内容。《规则》明确将“负责对监督检查、审查调查工作全过程进行监督管理”，作为案件监督管理部门的首要职责。

中央纪委国家监委案件监督管理室负责人表示，全过程监管是指对监督检查、审查调查工作中涉及的问题线索、措施使用、审查调查安全、涉案财物等各方面，进行事前、事中、事后的有效监管，以过程的精准监督推动实现结果的高质量。

线索管理是监督执纪执法工作的源头，关乎反腐败工作成效。案件监督管理部门作为对各类线索进行集中管理的部门，严格履行线索接收、分办、督办、保管等管理职责，实现对问题线索的有效管控，防止线索失管失控，有案不查甚至以线索谋私问题。

措施使用是审查调查权的具体体现，必须慎之又慎。案件监督管理室从完善制度、运用技术和日常监督3个方面，坚持线上线下、人防物防技防相结合，多措并举强化监管。2020年8月中央纪委国家监委机关启用措施使用管理系统，实现了对措施文书申请、审批、使用及备案全流程的有效监管。

审查调查安全是政治是大局，不容一丝马虎。案件监督管理室坚持把监督挺在前面，做到善于发现问题、敢于指出问题、及时纠治问题，有力促进审查调查工作安全、规范运行，确保审查调查对象、涉案人员“双安全”。

管理监督不能大而化之，必须落实落细，紧扣关键岗位和重点环节看住事、管住权。

中央纪委国家监委案件监督管理室有关负责人表示，“经过这几年规范化法治化建设，纪检监察机关依规依纪依法办事意识明显提升，但在涉案财物管理、措施使用时限的把握等细节问题上仍有改进空间。对此，我们注重强化日常监督和专项检查，对发现问题坚持责任倒查、严肃处理，确保监督执纪执法权规范行使。”

左右协同、上下一致，是规范化法治化的一项重要要求。中央纪委国家监委坚持抓机关带系统、强指导促规范，既加强自上而下的指导把关，又鼓励基层探索创新，使依规依纪依法成为纪检监察系统的一种习惯和良好传统。

张赛，是云南省纪委监委案件监督管理室工作人员，主要负责审查调查安全监督。他告诉记者，每天中午是他最为忙碌的时候，省纪委监委案件监督管理室要围绕31个具体事项汇总全省留置场所的安全情况，并向中央纪委国家监委案件监督管理室报告。

据了解，中央纪委国家监委建立了全国留置场所风险每日“零报告”制度，并通过自查和抽查对存在瞒报、漏报等不如实报告的严肃问责，确保层层夯实责任、级级抓好落实。目前全国各省区市已实现对所属地市检查全覆盖，地市安全检查实现了制度化常态化。

“在落实中央纪委国家监委要求基础上，云南省探索建立审查调查安全台账、开发运用留置措施监管系统、细化留置场所及措施管理办法，严格审查调查措施安全监管。2020年我们立案数量位居全国前列，但没有出现一起安全事故。”张赛说。

坚持实体和程序并重  确保每一起案件都经得起历史和实践的检验

1小时能记录65页的谈话内容？

某省纪委监委案件审理部门提出的疑问，就这样让一份谈话记录成了不能采用的证据，必须重新补正。

事实上，这是审查调查部门为了节省时间，在之前谈话所做的“预笔录”基础上，根据同步录音时的实际情况整理而成的。这种以前一些地方纪委惯用的方式，现在则因为程序不合法而被严格禁止。

程序公正是实体公正的重要保障，没有程序的合法就没有实体的合法。《规则》《规定》是纪检监察的程序性法规，就是通过严格工作程序，强化对监督执纪执法权的监督制约，保证权力在正确轨道上规范运行。

中央纪委国家监委第十四审查调查室有关负责人认为，与之前相比，《规则》《规定》对审查调查的程序要求更高、标准更严。比如，为尽量减少被调查人的财产损失，对经查明与案件无关的查封、扣押、冻结财物，3天内应当解除措施或退还，这在以前是没有明确规定的。

作为纪检监察机关处理案件的“关口、出口、窗口”，案件审理部门履行审核把关和监督制约职责。《规则》强调，坚持审查调查与审理相分离原则，要求案件审理部门对需要给予党纪政务处分的案件审核把关。

每次审核，都是一次监督的过程。2018年，中央纪委国家监委案件审理室组织开展了全国性的案件质量评查，首次实现了对省级纪委监委和派驻纪检监察组的调研评查“全覆盖”，围绕“事实清楚、证据确凿、定性准确、处理恰当、手续完备、程序合规、执行到位、管理规范”8个方面30项具体内容，采取现场抽案、全面调卷、交叉阅卷、集体讨论等方式，对每一起案件进行评查、打分，评定等次。针对评查中发现的问题，对有关负责人进行约谈，提出整改要求，并对整改落实情况进行监督检查。目前，上级纪委监委案件审理部门结合实际对下级纪委监委和派驻机构案件质量进行日常、定期、专项检查，已成为工作常态。

案件质量是纪检监察工作的生命线。围绕把每起案件都办成经得起实践和历史检验的铁案这一目标，各级纪检监察机关结合地方实际，不断健全内审机制，构建案件质量责任共同体。

内蒙古自治区纪委监委建立办案组内部审查制度，重点对证据合法性、客观性、关联性等进行审查，发现问题及时提出纠正，倒逼办案人员提高证据意识。

江西省纪委监委建立规范审理提前介入、个案补证意见“双反馈”、重大疑难复杂案件协商等机制，在纪检监察机关内部实现案件质量责任主体全覆盖。

云南省纪委监委针对全省纪检监察机关案件质量评查中发现的突出问题和典型案例，召开各相关部门参加的复盘辨析交流会，吸取教训、总结经验，立行立改、以案促学。

对于陕西省三原县纪委书记韩鹏来说，规范化法治化建设给基层纪检监察机关带来的变化是具体的、直观的，集中体现在程序意识、证据意识和法治意识的强化。翻开一本案卷中的主体身份认定材料，他告诉记者，这在以前可能就是1页纸的简单描述，现在按照取证程序规定，必须包含履历表、入党申请书、任命文件等多种资料。