2012年12月24日、25日，党的十八大闭幕不久，习近平总书记走访各民主党派中央和全国工商联时谈到，毛主席和黄炎培在延安窑洞关于历史周期率的一段对话，至今对中国共产党都是很好的鞭策和警示。

　　历史已经翻开新篇章，中国特色社会主义进入了新时代。而当年窑洞里那段著名的对话，仍在新时代人民领袖的耳畔回响。

　　党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央坚持全面从严治党，不断健全完善党和国家监督体系，矢志破解自我监督难题，努力练就中国共产党人自我净化的“绝世武功”。

　　党的纪检体制改革先行，推动实现党内监督全覆盖

　　2012年12月初，当选十八届中央候补委员还未满月的四川省委副书记李春城，成为十八大后第一个落马的中管干部。

　　暴风骤雨，雷霆万钧。继李春城之后，几乎每月都有中管干部被查处，最多时“一月打七虎”。

　　十八大后，面对严峻复杂的反腐败斗争形势，以习近平同志为核心的党中央从落实中央八项规定精神破题全面从严治党，坚持“老虎”“苍蝇”一起打，反腐败斗争风起云涌……

　　随着实践的发展，一些制约反腐败深入推进的体制机制问题更加凸显出来。2013年11月，在十八届三中全会上，习近平总书记指出，“反腐败问题一直是党内外议论较多的问题。目前的问题主要是，反腐败机构职能分散、形不成合力，有些案件难以坚决查办，腐败案件频发却责任追究不够。”

　　坚持鲜明问题导向，十八届三中全会《决定》第36条，围绕加强反腐败体制机制创新和制度保障，对深化党的纪律检查体制改革作出总体部署。

　　《决定》第36条的改革要求和措施，主要是厘清党委主体责任和纪委监督责任的“两个责任”，查办腐败案件以上级纪委领导为主和纪委书记副书记提名考察以上级纪委会同组织部门为主的“两个为主”，实现派驻、巡视监督全覆盖的“两个全覆盖”。

　　主体责任、监督责任的明确，不仅使党在领导反腐败斗争中抓住了“牛鼻子”，而且使纪委的职责更加清晰聚焦。在党中央坚强领导下，各级党委“既挂帅又出征”，各级纪检机关牢记党内监督专责机关定位，适应挺纪在前、纪法分开的新形势新任务，持续深化“三转”，清理议事协调机构，调整内设机构，把更多的力量压到监督执纪问责一线。

　　“两个为主”的改革措施，是为了改变长期以来在实际工作中各级纪委处于以同级党委领导为主的状况，保证各级纪委监督权的相对独立性和权威性。查办腐败案件以上级纪委领导为主的改革试点实践，很快取得成效。2014年4月至7月，8个试点单位共初核问题线索件数同比增长25%，立案件数同比增长18.6%。

　　改革一步紧一步。2015年3月26日，《省（自治区、直辖市）纪委书记、副书记提名考察办法（试行）》等三个提名考察办法相继印发。“管住选人用人，就管住了根本。”三个提名考察办法印发实施后，反响良好。

　　与此同时，两个更大的动作，派驻监督、巡视监督全覆盖也在有条不紊扎实推进。

　　2015年3月，中央纪委首次向中央办公厅等7家在党和国家政治生活中有重要影响的中央和国家机关派驻纪检组，迈出实现派驻全覆盖的重要一步。经过试点，2015年底，中央决定，中央纪委共设置47家派驻机构，实现了对139家中央一级党和国家机关派驻纪检机构全覆盖。

　　中央巡视加强组织制度创新，开展12轮巡视，共巡视277个党组织，在党的历史上首次实现一届任期内巡视全覆盖。以实践探索为基础，党中央两次修订修改巡视工作条例，将“巡视全覆盖”固化为制度要求。

　　纪委是党内专责监督机关，派驻监督、巡视监督是党内监督重要方式。强化纪委的监督责任，实现“两个全覆盖”，对整个党内监督体系的健全完善具有重要意义，尤其是巡视监督的威力使人感叹。十八大期间，中央纪委立案审查的中管干部案件中，超过60％的问题线索来自巡视。“坚持党内监督和群众监督相结合，赋予巡视制度新的活力。实践证明，巡视工作是治标之举，也是治本之策。”习近平总书记对巡视全覆盖成效给予充分肯定。

　　在十八大以来波澜壮阔的全面从严治党实践中，我们党以深化纪检体制改革为重要抓手，加强组织和制度创新，既率先实现党内监督全覆盖，也为增强党长期执政条件下自我净化能力探索了有效路径。

　　“既加强党的自我监督，又加强对国家机器的监督。”

　　十八大以来，反腐败斗争总体上是从治标入手，治本工作也一刻未放松。

　　“要从源头上有效防止腐败”，2013年1月，习近平总书记在十八届中央纪委二次全会上作出“把权力关进制度的笼子里”的重要论断。

　　2014年10月，十八届四中全会《决定》明确提出：“形成不敢腐、不能腐、不想腐的有效机制，坚决遏制和预防腐败现象。”

　　2015年5月,习近平总书记在中央统战工作会议上指出，“我常常提及毛泽东同志和黄炎培先生在延安的‘窑洞对’。当年‘窑洞对’的问题已经彻底解决了吗？恐怕还没有。一些领导干部怕监督、不愿意被监督，觉得老是有人监督不自在、干事不方便。”

　　……

　　求木之长者，必固其根本；欲流之远者，必浚其泉源。十八大以来，习近平总书记有关健全权力运行制约和监督机制、深化标本兼治的思想一以贯之，矢志破解自我监督难题的决心一以贯之。

　　在管党治党实践中，党内监督首先实现全覆盖，但还没有实现对公权力监督全覆盖。

　　从1993年开始，纪委和行政监察机关合署办公。依照行政监察法的规定，行政监察对象是“狭义政府”，主要是行政机关及其工作人员，监督范围过窄，没有将立法机关、司法机关、民主党派机关、工商联机关的公务员，以及国有企事业单位管理人员纳入其中，监督存在空白。

　　“在广大人民群众眼里，不管大门口挂的牌子是白底黑字还是白底红字，都是党的机关、都是政府。”中央纪委媒体《学思践悟》专栏文章指出，“在党统一领导下的所有行使国家公权力的机关，都属于‘广义政府’范畴。”无论人大、政协，还是“一府两院”，都要执行党中央的决策部署，对人民负责，受人民监督。

　　另外，如非党员村干部，虽然不是法律意义上的公职人员，但作为村民自治组织的干部，在实际上也受乡镇或集体经济组织委托，在扶贫款物发放、集体企业利润分配等方面行使公权力。长期以来，他们的“小问题”没人过问，涉嫌犯罪才有人管，基本处于监督盲区。

　　党领导一切，就不能有监督不了、管不住的公权力。“党的领导是中国特色社会主义的最本质特征，各级党组织肩负着党的重托、人民的信任，发挥着总揽全局、协调各方的领导核心作用。”2015年8月，时任中央政治局常委、中央纪委书记王岐山强调，“领导就是要又‘领’又‘导’，本身就体现着责任担当，包含着日常的管理和监督。”此后，他在多个场合又反复阐述这一观点。

　　与加强对权力的监督制约、深入推进党风廉政建设和反腐败斗争的要求相比，我国的监察体制机制存在着明显不适应问题。

　　比如，反腐败力量分散。长期以来，纪检机关依照党章党规对党员的违纪行为进行审查，行政监察机关依照行政监察法对行政机关工作人员的违法违纪行为进行监察，检察机关依照刑事诉讼法对国家工作人员职务犯罪行为进行查处。中国政法大学副校长、教授马怀德认为，纪检监察机关和检察机关都有反腐败职能，交叉重叠，没有形成合力。

　　再如，纪法衔接脱节、信息不畅，致使出现一些被判刑的党员未受到党纪处分、“带着党籍蹲监狱”问题。十八届中央纪委七次全会工作报告显示，经过排查清理，共有1.8万名在狱中服刑“党员”被开除党籍。

　　明者因时而变，知者随事而制。

　　2016年1月，习近平总书记在十八届中央纪委六次全会上提出，“要做好监督体系顶层设计，既加强党的自我监督，又加强对国家机器的监督。”“要坚持党对党风廉政建设和反腐败工作的统一领导，扩大监察范围，整合监察力量，健全国家监察组织架构，形成全面覆盖国家机关及其公务员的国家监察体系。”

　　2016年6月至10月，习近平总书记6次主持召开中央政治局会议、中央政治局常委会会议、中央全面深化改革领导小组会议，审议深化国家监察体制改革方案和试点方案。

　　“近日，中共中央办公厅印发《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》，部署在3省市设立各级监察委员会，从体制机制、制度建设上先行先试、探索实践，为在全国推开积累经验。”2016年11月7日晚，开展国家监察体制改革试点的重磅消息发布。

　　《方案》强调，实施组织和制度创新，整合反腐败资源力量，扩大监察范围，丰富监察手段，实现对行使公权力的公职人员监察全面覆盖。

　　“毛泽东同志在‘窑洞对’中设计的‘让人民监督政府’的‘民主新路’，在国家监察体制改革中拓展延伸”，有学者撰文指出，深化国家监察体制改革“走的正是扩大人民民主、落实人民监督的新路子”。

　　三地试点在探索实践中破解难题，形成可复制可推广的宝贵经验

　　“要把认识统一到中央的要求上来，联系本地区实际，发现问题、解决问题，为改革全面铺开和制定国家监察法提供实践基础。”2016年11月，中央印发改革试点方案不久，王岐山同志就深入京晋浙三地调研，阐明改革重大意义和监察委员会的实质，指导改革试点工作推进。

　　传达学习习近平总书记重要讲话精神，研究部署试点工作，审议试点地区实施方案，解决试点工作中的问题，中央深化国家监察体制改革试点工作领导小组切实加强对试点工作的指导、协调和服务；全国人大常委会、中央组织部、中央政法委、最高人民检察院、中央编办等涉改机关单位都积极行动起来……中央改革试点方案甫一印发，改革试点工作就紧锣密鼓展开。

　　深化国家监察体制改革，是确立中国特色监察体系的创制之举，没有经验借鉴、没有先例可循。改革试点过程中，京晋浙三地在坚决贯彻中央精神的前提下，紧密联系各自实际，积极稳妥推进试点工作，圆满完成试点任务，取得重要阶段性成果，形成了可复制可推广的宝贵经验

　　在如何准确把握监委是政治机关，不是行政机关、司法机关这一定位方面，先行试点地区充分认识监委实质上就是反腐败工作机构，和纪委合署办公，代表党和国家行使监督权。在履行监督、调查、处置职责过程中，新组建的监委始终坚持把讲政治放在首位，综合分析政治生态整体情况，把握“树木”和“森林”关系，有效运用监督执纪“四种形态”，把党的政策策略体现在工作实践中，不断增强反腐败工作的政治效果。

　　山西省煤炭进出口集团有限公司原董事长郭海案，是山西省监委成立后采取留置措施的第一起案件。案件主办人介绍，经过耐心的政策讲解和细致的思想政治工作，郭海经历了从不悔过、假悔过到真悔过的转变，最后不仅交代了失职渎职问题，还交代了监委不曾掌握的违法事实；不仅上缴全部涉案款物，还写了一万多字的忏悔录。

　　改革的根本目的，是加强党对反腐败工作统一领导。那么，如何在实践中体现加强了党的领导？试点过程中，三地各级党委既有力扛起推进改革的主体责任，又通过细化工作措施，如定期研判问题线索、分析反腐形势、把握政治生态，第一时间听取重大案件情况报告，对初核、立案、采取留置措施、作出处置决定等认真审核把关，随时听取重要事项汇报等，从组织形式、职能定位、决策程序上将党对反腐败工作的统一领导具体化，由原来侧重“结果领导”转变为“全过程领导”，把党的领导体现在全面从严治党的日常工作中。2017年1月至8月，京晋浙三地省（市）党委书记批准谈话函询、立案审查、采取留置措施等事项分别达到90人次、44人次、22人次。

　　以留置取代“两规”，解决长期想解决而没有解决的法治难题，是改革的重要内容，也是难点所在。在改革试点中，三地细化留置审批权限、工作流程和方式方法，把纪委原“两规”场所、公安机关看守所作为留置场所，对留置折抵刑期、异地留置进行探索，做好留置案件调查与审理工作对接，全过程测试留置流程，增强规范性和可操作性。在留置调查期间，坚持惩前毖后、治病救人，注重对被调查人的思想教育和政策讲解，促使被调查人主动悔过、如实说明问题。

　　完成转隶组建、促进全面融合、加强制度创新……随着改革试点的推进，制度优势逐步转化为治理效能。“原来有的案件，纪委调查了两个多月，移送后检察院又查两三个月，放在现在只查一遍。”浙江省杭州市上城区委常委、区纪委书记、区监委主任金晓东切身感受到改革带来的显著变化。

　　2017年1月至10月，山西省各级纪检监察机关运用“四种形态”处理33702人次，同比增长16.8%；给予组织处理和党纪政务处分22870人，同比增长30.4%。浙江省纪检监察机关移送起诉的案件平均留置42.5天，比前三年纪委“两规”和检察机关侦查阶段的平均用时缩短64.4%。

　　“实现了‘1+1>2’的改革目标。”“实践充分证明，习近平总书记和党中央关于深化国家监察体制改革的决策部署英明正确、恰逢其时。”全程亲历改革试点工作的纪检监察干部的话语，道出了广大干部群众共同的心声。

　　2017年6月23日，习近平总书记在视察山西时指出，“你们在国家监察体制改革试点上下了很大功夫，制度优势正在转化为治理效能，要运用好这一改革成果”。总书记的重要指示，既是对三地试点工作的充分肯定，又为下一步改革试点工作全面推开指明了清晰方向、提供了重要遵循。

链接：中央纪委的历史沿革 

国家监察体制改革的高质高效从何而来 / 黄月 杨巨帅 

● 记者观察 ● 国家监察体制改革走的是新时代创新之路 / 何艳 

● 人物志 ● 纪检监察事业奠基人 

“三转”——纪检监察机关合署办公以来的职能之变 / 石艳红 

● 文史参考 ● 谈我国古代的监察制度 / 卜宪群