根据《设立“小金库”和使用“小金库”款项违纪行为适用〈中国共产党纪律处分条例〉若干问题的解释》（中纪发〔2009〕20号），“小金库”是指违反法律法规及其他有关规定，应列入而未列入符合规定的单位账簿的各项资金（含有价证券）及其形成的资产。对该规定的理解，有三种不同的意见。

　　第一种意见认为，单位账簿指单位会计账簿。根据会计法规定，会计账簿登记，必须以经过审核的会计凭证为依据，并符合有关法律、行政法规和国家统一的会计制度的规定。会计账簿包括总账、明细账、日记账和其他辅助性账簿，只要其中任何一处未按规定登记入账，就属于“应列入而未列入符合规定的单位账簿”，违反了法律法规及其他有关规定，构成“小金库”。

　　第二种意见认为，单位账簿不应理解为专业性较强的会计账簿，而应理解为通俗所指的单位账。不管是单位行政账簿、工会账簿，还是因工作要求设立的其他专账账簿，只要列入单位正规账簿，就不能认定为“小金库”。

　　第三种意见认为，单位行政账簿、工会账簿，以及因工作要求设立的其他专账账簿、食堂账簿等虽是正规账簿，但应列入甲账簿而列入乙账簿，就应当认定为“小金库”。对于一些虽然在科目、明细等方面有问题，但已列入应入账簿的，不宜认定为“小金库”。

　　以上三种意见，虽对在单位账簿外另设账簿的行为属于“小金库”没有分歧，但均存在不足之处。

　　第一种意见看似最严格，但细化到考察每一笔账是否符合规定，易造成“小金库”泛滥。实践中，有的单位因工作不仔细或者业务不熟练导致账目错误或不规范，违反了法律法规和有关规定，但以此认定为“小金库”则显然不合适。

　　第二种意见在认定把握上过于宽松，容易放纵部分设立“小金库”行为。如实践中食堂开支繁杂，物资周转频繁，存在审计、监管困难，单位领导在开支上约束较少。为此有的单位把部分收入直接列入单位食堂账簿，或故意转移行政资金到食堂账簿，进行如发放津补贴、请客送礼等不符合规定的支出。

　　第三种意见前半部分我们认同，但是后半部分值得商榷。如在检查“三公”经费时发现，有的单位故意将生活费开支列入办公经费等其他科目，以逃避检查，也有单位为方便开支经费，故意将一些账目挂在往来账上，显然是不符合规定的。

　　我们认为，认定单位设立“小金库”违纪行为应当从主体、客体和主观、客观要件来分析。实践中应该把握以下问题：

　　首先，单位必须是独立核算的单位，设立“小金库”是单位行为，单位内设机构的行为应当视为团伙或个人行为。

　　其次，设立“小金库”侵犯了国家财经制度。虽然有些设立“小金库”是为了实施其他的违纪违法行为，但仅就设立“小金库”而言，侵犯的客体应是财经制度。

　　再次，设立“小金库”行为应出于主观故意，目的是方便用钱用物，其核心表现是故意使相应资金、财物脱离或者规避财政、审计、纪检等正常的监管监督。一是必须是故意的行为。由于业务不精或工作疏忽大意，未列入符合规定的指定单位账簿，或未列入单位账簿中符合规定的指定科目，都不应当认定为“小金库”。二是脱离监管。在单位所有正规的账簿以外设账，则脱离了正常监管，应当认定为“小金库”。三是规避正常监管，《关于在党政机关和事业单位开展“小金库”专项治理工作实施办法》（中纪发〔2009〕７号）列出了“小金库”的7种主要表现形式，其中之一就是“上下级单位之间相互转移资金设立‘小金库’”。将本单位资金转入下级单位账内核算，虽然下级单位账户也是正规账户，也要接受正常监管，但资金经过这样“倒腾”，监管就弱化了。同样，将本单位行政资金转移到工会或食堂账户内核算，其支出由本单位实际掌握、支配，故意弱化监管的本质没有变，仍应按设立“小金库”处理。四是“小金库”虽有较强隐蔽性，但仍应当在其单位内部有少数人知晓，在一定范围内公开。具体是什么样的范围，可在处理时视情况而定，重点把握是否有监管。若某领导将单位收入或套取钱财放入个人账户，无人知晓，无人监管，则不应作为侵犯财经制度的“小金库”来处理，而应考虑按贪污、侵占等性质研究认定。

　　最后，单位设立“小金库”的时间节点就在设立之时，设立后该违纪行为即已完成，与之后如何使用无关。对“小金库”款项的使用，不管是否合规，一般都不影响对违规设立“小金库”行为的认定。（重庆市长寿区纪委审理室供稿，本刊顾问组审定）

　　编后语：

　　“小金库”产生的目的即为规避监管，设立“小金库”行为复杂多样，带有很强的隐蔽性。执纪实践中需要通过深入调查，把握行为本质，严格依据相关党规党纪认定处理。同时，鉴于现阶段仍有部分单位财务会计制度执行不规范，也需要将偶有发生的财务违规行为与设立“小金库”相区别，才能做到不枉、不纵。本文提出的围绕构成要件进行综合分析的方法，对准确认定和处理“小金库”问题具有一定的借鉴意义。

　　值得注意的是，在认定、处理设立“小金库”和使用“小金库”款项行为时，还需要考虑其与相关违纪行为的关系。并非所有与“小金库”款项有关的违纪行为，均需依照《中国共产党纪律处分条例》第一百二十六条的规定追究责任。对于有明确规定的，应按照具体违纪行为追究相应纪律责任。如使用“小金库”款项吃喝、旅游、送礼、进行娱乐活动或者以其他方式挥霍的，应依照第七十八条规定追究责任；使用“小金库”款项报销应由个人负担的费用的，应依照第七十二条规定追究责任；以单位名义将“小金库”财物集体私分给单位职工的，则应依照第八十四条规定追究责任。对此应该严格甄别，不宜笼统处理。（沈研）